建设工程监理制度

　　第一节　建设工程监理的基本概念

　　一、建设工程监理制产生的背景(了解)：从新中国成立直至20世纪80年代，我国固定资产投资基本上是由国家统一安排计划，由国家统一财政拨款。一般建设工程，由建设单位自己组成筹建机构，自行管理;重大建设工程，从相关单位抽调人员组成工程建设指挥部，由其进行管理。投资“三超”、工期延长的现象较为普遍。80年代我国进入了改革开放的新时期，国务院决定在基本建设和建筑业领域采取一些重大的改革措施，。建设部于1988年发布了“关于开展建设监理工作的通知”，明确提出要建立建设监理制度。建设工程监理制于1988年开始试点，5年后逐步推开，1997年《中华人民共和国建筑法》以法律制度的形式作出规定，国家推行建设工程监理制度，从而使建设工程监理在全国范围内进入全面推行阶段。

　　二、建设工程监理的概念(熟悉)：所谓建设工程监理，是指具有相应资质的工程监理企业，接受建设单位的委托，承担其项目管理工作，并代表建设单位对承建单位的建设行为进行监控的专业化服务活动。

　　监理概念要点：

　　1.建设工程监理的行为主体：建设工程监理的行为主体是工程监理企业，这是我监理制度的一项重要规定。建设工程监理不同于建设行政主管部门的监督管理。后者的行为主体是政府部门，它具有明显的强制性，是行政性的监督管理，它的任务、职责、内容不同于建设工程监理。同样，总承包单位对分包单位的监督管理也不能视为建设工程监理。

　　2.建设工程监理实施的前提：建设工程监理的实施需要建设单位的委托和授权。工程监理企业应根据委托监理合同和有关建设工程合同的规定实施监理。建设工程监理只有在建设单位委托的情况下才能进行。只有与建设单位订立书面委托监理合同，明确了监理的范围、内容、权利、义务、责任等，工程监理企业才能在规定的范围内行使管理权，合法地开展建设工程监理。工程监理企业在委托监理的工程中拥有一定的管理权限，能够开展管理活动，是建设单位授权的结果。承建单位根据法律、法规的规定和它与建设单位签订的有关建设工程合同的规定接受工程监理企业对其建设行为进行的监督管理，接受并配合监理是其履行合同的一种行为。工程监理企业根据有关建设工程合同对建设行为实施监理，仅委托施工阶段监理的工程，只能根据委托监理合同和施工合同对施工行为实行监理;委托全过程监理的工程，可根据委托监理合同以及勘察合同、设计合同、施工合同对勘察单位、设计单位和施工单位实行监理。

　　3.建设工程监理的依据：工程建设文件、有关的法律法规规章和标准规范、建设工程委托监理合同和有关的建设工程合同。1)工程建设文件包括批准的可行性研究报告、选址意见书、用地规划许可证、建设工程规划许可证、批准的施工图设计文件、施工许可证等。2)有关的法律法规规章和标准规范：法律：《建筑法》、《合同法》、《招标投标法》行政法规：《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》部门规章：《工程建设监理规定》标准、规范：《工程建设标准强制性条文》、《建设工程监理规范》

　　4.建设工程监理的范围：建设工程监理范围可以分为监理的工程范围和监理的建设阶段范围。

　　(1)工程范围：根据《建筑法》，国务院公布的《建设工程质量管理条例》对实行强制性监理的工程范围作了原则性的规定，《建设工程监理范围和规模标准规定》规定了必须实行监理的建设工程项目的具体范围和规模标准。下列建设工程必须实行监理：1)国家重点建设工程：依据《国家重点建设项目管理办法》所确定的对国民经济和社会发展有重大影响的骨干项目。2)大中型公用事业工程：项目总投资额在3000万元以上的供水、供电、供气、供热等市政工程项目;科技、教育、文化等项目;体育、旅游、商业等项目;卫生、社会福利等项目;其他公用事业项目。3)成片开发建设的住宅小区工程：建筑面积在5万平方米以上的住宅建设工程。4)利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程：包括使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目;使用国外政府及其机构贷款资金的项目;使用国际组织或者国外政府援助资金的项目。5)国家规定必须实行监理的其他工程：项目总投资额在3000万元以上关系社会公共利益、公众安全的交通运输、水利建设、城市基础设施、生态环境保护、信息产业、能源等基础设施项目，以及学校、影剧院、体育场馆项目。建设工程监理范围不宜无限扩大;从长远来看，对所有建设工程都实行强制监理的做法，既与市场经济的要求不相适应，也不得建设工程监理行业的健康发展。

　　(2)阶段范围。建设工程监理可以适用于工程建设投资决策阶段和实施阶段，但目前主要是建设工程施工阶段。在施工阶段委托监理，其目的是更有效地发挥监理的规划、控制、协调作用，为在计划目标内建成工程提供最好的管理。 [NextPage] 

　　三、建设工程监理的性质(掌握)：

　　1.服务性：建设工程监理具有服务性，是从它的业务性质方面定性的。建设工程监理的主要手段是规划、控制、协调，主要任务是控制建设工程的投资、进度和质量，最终应当达到的基本目的是协助建设单位在计划的目标内将成投入使用。在，监理人员利用自己的知识、技能和经验、信息以及必要的试验、检测手段，为建设单位提供管理服务。工程监理企业不能完全取代建设单位的管理活动。它不具有工程建设重大问题的决策权，它只能在授权范围内代表建设单位进行管理。

　　2.科学性：科学性是由建设工程监理要达到的基本目的决定的。主要表现在：工程监理企业应当由组织管理能力强、工程建设经验丰富的人员担任领导;应当有足够数量的、有丰富的管理经验和应变能力的监理工程师组成的骨干队伍;要有一套健全的管理制度;要有现代化的管理手段;要掌握先进的管理理论、方法和手段;要积累足够的技术、经济资料和数据;要有科学的工作态度和严谨的工作作风，要实事求是、创造性地开展工作。

　　3.独立性：《建筑法》明确指出，工程监理企业应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。《工程建设监理规定》和《建设工程监理规范》要求工程监理企业按照“公正独立、自主”原则开展监理工作。按照独立性要求，工程监理单位应当严格地按照有关法律、法规、规章、工程建设文件、工程建设技术标准、建设工程委托监理合同、有关的建设工程合同等的规定实施监理;在委托监理的工程中，与承建单位不得有隶属关系和其他利害关系;在开展工程监理的过程中，必须建立自己的组织，按照自己的工作计划、程序、流程、方法、手段，根据自己的判断，独立地开展工作。

　　第二节　建设工程监理概论基础和现阶段的特点

　　一、建设工程监理的理论基础(熟悉)：

　　我国的建设工程监理是专业化、社会化的建设单位项目管理，所依据的基本理论和方法来自建设项目管理学。需要说明的是，我国提出建设工程监理制构想时，还充分考虑了FIDIC合同条件。我监理制中也吸收了对工程监理企业和监理工程师独立、公正的要求，以保证在维护建设单位利益的同时，不损害承建单位的合法权益。同时，强调了对承建单位施工过程和施工工序的监督、检查和验收。

　　二、现阶段建设工程监理的特点(掌握)：

　　(一)建设工程监理的服务对象具有单一性：工程监理企业只接受建设单位的委托，即只为建设单位服务。它不能接受承建单位的委托为其提供管理服务。从这个意义上看，可以认为我国的建设工程监理就是为建设单位服务的项目管理。

　　(二)建设工程监理属于强制推行的制度：一开始，在我国，建设工程监理是计划经济条件下提出来的新制度，是靠行政手段和法律手段在全国推行的。

　　(三)建设工程监理具有监督功能：我国的工程监理企业与建设单位构成委托与被委托关系，与承建单位无任何经济关系，但根据授权有权对其不正当建设行为进行监督;强调对承建单位施工过程和施工工序的监督、检查和验收，而且还提出了旁站监理的规定。我国监理工程师在质量控制方面的工作所达到的深度和细度，远远超过国际上建设项目管理人员的工作深度和细度。

　　(四)市场准入的双重控制：我国对建设工程监理的市场准人采取了企业资质和人员资格的双重控制。要求专业监理工程师以上的监理人员要取得监理工程师资格证书，不同资质等级的工程监理企业至少要有一定数量的取得监理工程师资格证书并经注册的人员

　　三、建设工程监理的发展趋势(大纲没有明确表示，熟悉)：

　　(一)加强法制建设，走法制化的道路：在市场规则和市场机制方面还比较薄弱。

　　(二)以市场需求为导向，向全方位、全过程监理发展：目前仍以施工阶段监理为主，代表建设单位进行全方位、全过程的工程项目管理，将是我国工程监理行业发展的趋向。

　　(三)适应市场需求，优化工程监理企业结构：应当通过市场机制和必要的行业政策引导，在工程监理行业逐步建立起综合性监理企业与专业性监理企业相结合、大中小型监理企业相结合的合理的企业结构。按工作内容分，建立起能承担全过程、全方位监理任务的综合性监理企业与能承担某一专业监理任务(如招标代理、工程造价咨询)的监理企业相结合的企业结构。按工作阶段分，建立起能承担工程建设全过程监理的大型监理企业与能承担某一阶段工程监理任务的中型监理企业和只提供旁站监理劳务的小型监理企业相结合的企业结构。

　　(四)加强培训工作，不断提高从业人员素质：从业人员的素质是整个工程监理行业发展的基础。

　　(五)与国际惯例接轨，走向世界：我国的监理工程师和工程监理企业应当做好充分准备，不仅要迎接国外同行进入我国后的竞争挑战，而且也要把握进入国际市场的机遇，敢于到国际市场与国外同行竞争。在这方面，大型、综合素质较高的工程监理企业应当率先采取行动。

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　　第三节　建设工程法律法规

　　一、建设工程法律法规规章体系

　　1.建设工程法律法规规章的制定机关和法律效力

　　建设工程法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会通过的规范工程建设活动的法律规范，由国家主席签署主席令予以公布。

　　建设工程行政法规是指由国务院根据宪法和法律制定的规范工程建设活动的各项法规，由总理签署国务院令予以公布。

　　建设工程部门规章是指建设部按照国务院规定的职权范围，独立或同国务院有关部门联合根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，制定的规范工程建设活动的各项规章。属于建设部制定的由部长签署建设部令予以公布。

　　法律的效力高于行政法规，行政法规的效力高于部门规章。

　　2.与建设工程监理有关的建设工程法律法规规章一览(见教材)

　　监理工程师应当了解和熟悉我法律法规规章体系，并熟悉和掌握其中与监 理工作关系比较密切的法律法规规章。

　　(二)与建设工程监理关系密切的法律、法规、规章、规范和规范性文件

　　与建设工程监理关系密切的法律、法规、规章、规范分别为《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程监理规范》和《房屋建筑工程旁站监理管理办法(试行)》。教材中对它们的内容介绍得尚不够具体，因而考生还必须结合原文进行全面、深入、细致的学习，对此要予以足够的重视。

　　二、《建筑法》是我领域的一部大法。整部法律内容是以建筑市场管理为中心，以建筑工程质量和安全为重点，以建筑活动监督管理为主线形成的。《建筑法》中关于建筑工程监理的内容：

　　(1)国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制性监理的工程范围。

　　(2)实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。

　　(3)建筑工程监理应当依据法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。

　　工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求施工企业改正。

　　工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。

　　(4)实施建筑工程监理前，建设单位应当将委托的工程监理单位、监理的内容及监理权限，书面通知被监理的建筑施工企业。

　　(5)工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。

　　工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。

　　工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系。

　　工程监理单位不得转让工程监理业务。

　　(6)工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。

　　工程监理单位与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益，给建设单位造成损失的，应当与承包单位承担连带赔偿责任

　　三、《建设工程质量管理条例》以建设工程质量责任主体为基线，规定了建设单位、勘查单位、设计单位、施工单位和工程监理单位的质量责任和义务，明确了工程质量包修制度、工程质量监督制度等内容，并对各种违法违规行为的处罚作了原则规定。

　　《建设工程质量管理条例》中对工程监理单位质量责任和义务的规定(掌握)

　　(1)市场准入和市场行为规定：工程监理单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承担工程监理业务。禁止工程监理单位超越本单位资质等级许可的范围或者以其他工程监理单位的名义承担工程监理业务。禁止工程监理单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承担工程监理业务。工程监理单位不得转让工程监理业务。

　　(2)工程监理单位与被监理单位关系的限制性规定：工程监理单位与被监理工程的施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系的，不得承担该项建设工程的监理业务。

　　(3)工程监理单位对施工质量监理的依据和监理责任：工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任。

　　(4)监理人员资格要求及权力方面的规定：工程监理单位应当选派具备相应资格的总监理工程师和(专业)监理工程师进驻施工现场。未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或安装，施工单位不得进行下一道工序的施工。未经总监理工程师签字，建设单位不拨付工程款，不进行竣工验收。

　　(5)监理方式的规定：监理工程师应当按照工程监理规范的要求，采用旁站、巡视和平行验收等形式，对建设工程实施监理四、四、建设工程安全生产管理条例

　　《建设工程安全生产管理条例》以建设单位、勘查单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位为主体，规定了各主体在安全生产中的安全管理责任与义务，并对监督管理、生产安全事故的应急救援和调查处理、法律责任等做了相应的规定。

　　《建设工程安全生产管理条例》中对工程监理单位的安全责任规定：《条例》规定了工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理的过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改;情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

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　　第四节　建设工程监理规范与相关文件

　　一、建设工程监理规范(大纲未要求)：行政主管部门制定颁布的工程建设方面的标准、规范和规程也是建设工程监理的依据。《建设工程监理规范》虽然不属于建设工程法律法规规章体系，但对建设工程监理工作有重要的作用。这里仅摘录了总则，其他有关《建设工程监理规范》的具体内容见教材P20～P22。

　　(一)总则：1)制定目的：为了提高建设工程监理水平，规范建设工程监理行为。2)适用范围：本规范适用于新建、扩建、改施工、设备采购和监造的监理工作。3)为了监理单位开展建设工程监理必须签订书面建设工程委托监理合同的规定。4)建设工程监理应实行总监理工程师负责制的规定。5)监理单位应公正、独立、自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益。6)建设工程监理应符合建设工程监理规范和国家其他有关强制性标准、规范的规定。

　　二、建设部关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见：为了贯彻《建设工程安全生产管理条例》，指导和督促工程监理单位落实安全生产监理责任，做好建设工程安全生产的监理工作，建设部2006年10月16日发布了《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》，对建设工程安全监理的主要内容、工作程序、监理责任等作出了规定。

　　(一)建设工程安全监理的主要工作内容(熟悉)详见教材P23～P24。

　　1.施工准备阶段：(1)根据要求，编制包括安全监理内容的项目监理规划，明确安全监理的范围、内容、工作程序和制度措施，以及人员配备计划和职责等。

　　(2)对中型及以上项目和《条例》规定的危险性较大的分部分项工程，监理单位应当编制监理实施细则。

　　(3)审查施工单位编制的施工组织设计中的安全技术措施和危险性较大的分部分项工程安全专项施工方案是否符合工程建设强制性标准要求。审查的主要内容包括：施工单位编制的地下管线保护措施方案、分部分项工程的专项施工方案、施工现场临时用电施工组织设计或者安全用电技术措施和电气防火措施、冬期、雨期等季节性施工方案的制定、施工总平面布置图，临时设施设置以及排水、防火措施

　　(4)检查施工单位在工程项目上的安全生产规章制度和安全监管机构的建立、健全及专职安全生产管理人员配备情况，督促施工单位检查各分包单位的安全生产规章制度的建立情况。

　　(5)审查施工单位资质和安全生产许可证是否合法有效。

　　(6)审查项目经理和专职安全生产管理人员是否具备合法资格，是否与投标文件相一致。

　　(7)审核特种作业人员的特种作业操作资格证书是否合法有效。

　　(8)审核施工单位应急救援预案和安全防护措施费用使用计划。

　　2.施工阶段

　　(1)监督施工单位按照施工组织设计中的安全技术措施和专项施工方案组织施工，及时制止违规施工作业。

　　(2)定期巡视检查施工过程中的危险性较大工程作业情况。

　　(3)检查施工现场自升式架设设施和安全设施的验收手续。

　　(4)检查施工现场各种安全标志和安全防护措施是否符合强制性标准要求，并检查安全生产费用的使用情况。

　　(5)督促施工单位进行安全自查工作，并对施工单位自查情况进行抽查，参加建设单位组织的安全生产专项检查。

　　(二)建设工程安全监理的工作程序(熟悉)

　　监理单位的建设工程安全监理工作应按照如下程序进行：

　　1.监理单位按照《建设工程监理规范》和相关行业监理规范要求，编制含有安全监理内容的监理规划和监理实施细则。

　　2.在施工准备阶段，监理单位审查核验施工单位提交的有关技术文件及资料，并由项目总监在有关技术文件报审表上签署意见;审查未通过的，安全技术措施及专项施工方案不得实施。

　　3.在施工阶段，监理单位应对施工现场安全生产情况进行巡视检查，对发现的各类安全事故隐患，应书面通知施工单位，并督促其立即整改;情况严重的，监理单位应及时下达工程暂停令，要求施工单位停工整改，并同时报告建设单位。安全事故隐患消除后，监理单位应检查整改结果，签署复查或复工意见。施工单位拒不整改或不停工整改的，监理单位应当及时向工程所在地建设主管部门或工程项目的行业主管部门报告，以电话形式报告的，应当有通话记录，并及时补充书面报告。检查、整改、复查、报告等情况应记载在监理日志、监理月报中。监理单位应核查施工单位提交的施工起重机械、整体提升脚手架、模板等自升式架设设施和安全设施等验收记录，并由安全监理人员签收备案。

　　4.工程竣工后，监理单位应将有关安全生产的技术文件、验收记录、监理规划、监理实施细则、监理月报、监理会议纪要及相关书面通知等按规定立卷归档。

　　(三)建设工程安全生产的监理责任(掌握)

　　1.监理单位有下述违反《建设工程安全生产管理条例》有关建设工程安全生产监理规定的行为之一，应承担《条例》第五十七条规定的法律责任，即责令限期改正;预期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款;情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书;造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员追究刑事责任;造成损失的，依法承担赔偿责任。1)监理单位应对施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案进行审查，未进行审查;安全技术措施或专项施工方案未经监理单位审查签字认可，施工单位擅自施工的，监理单位未及时下达工程暂停令并书面报告建设单位。2)监理单位发现存在安全事故隐患的，没有及时下达书面指令要求施工单位进行整改或停止施工。3)施工单位拒绝按照监理单位的要求进行整改或者停止施工的，监理单位没有及时将情况向当地建设主管部门或工程项目的行业主管部门报告。4)监理单位未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。

　　2.监理单位履行了《条例》的有关建设工程安全监理规定的职责，施工单位未执行监理指令继续施工或发生安全事故的，应依法追究监理单位以外的其他相关单位和人员的法律责任。

　　3.要落实监理单位的安全生产监理责任，应做好3方面工作：

　　1)健全监理单位安全监理责任制：监理单位法定代表人应对本企业监理工程项目的安全监理全面负责;总监理工程师要对工程项目的安全监理负责，并根据工程项目特点，明确监理人员的安全监理职责。

　　2)完善监理单位安全生产管理制度：在健全审查核验制度、检查验收制度和督促整改制度的基础上，完善工地例会制度及资料归档制度。